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特約撰稿人：吳子秀
一、本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)的界定
本文所指的本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)根據(jù)“國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)”規(guī)定進(jìn)行改制，完成現(xiàn)代企業(yè)制度建立，且符合下述條件的地方國有企業(yè)：
1、“國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)”規(guī)定的平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型要求：
（1）建立現(xiàn)代企業(yè)制度，健全與完善公司治理結(jié)構(gòu)（市場(chǎng)化運(yùn)作）；
（2）承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置；
（3）明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能；
（4）退出平臺(tái)清單（原入清單公司）。
2、《河南省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目規(guī)范性核查要點(diǎn)》（2019年）明確平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方參與本級(jí)PPP項(xiàng)目應(yīng)符合以下條件：
（1）已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營；
（2）其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置；
（3）明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能；
（4）退出銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管平臺(tái)公司名單；
（5）對(duì)政府融資行為未進(jìn)行擔(dān)保；
（6）不在省審計(jì)廳2018年全省政府債務(wù)審計(jì)時(shí)認(rèn)定的存在政府隱性債務(wù)的平臺(tái)公司名單中；
（7）委托非本地較權(quán)威會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)。
在以上七條均滿足的情況下，視為地方政府融資平臺(tái)完成了市場(chǎng)化改制。
二、本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)以社會(huì)資本身份參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的法律依據(jù)
本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)可以以社會(huì)資本身份參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，目前不存在法律障礙。
1、平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體是《憲法》《合同法》《公司法》一以貫之的立法理念，本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)與其他國有企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)一樣，都是重要的市場(chǎng)主體，可以作為社會(huì)資本方參與本級(jí)PPP項(xiàng)目。
2、2014年財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行了定義，文件（第二條）指出“社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)”。
3、國務(wù)院辦公廳于2015年出臺(tái)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）明確指出：（第二條）“鼓勵(lì)國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)”，（第十三條）“大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系”。
4、財(cái)政部于2019年出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）在列舉PPP項(xiàng)目負(fù)面清單時(shí)（第三條第二款）指出：“本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的”。
由以上政策性文件可以看出，只要本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)不是本級(jí)地方政府融資平臺(tái)，也不存在本級(jí)融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的情況，以及已經(jīng)與政府脫鉤、完成市場(chǎng)化改制并實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化經(jīng)營的政府全資或控股的國有企業(yè)就可以以社會(huì)資本的身份參與本級(jí)PPP項(xiàng)目。
三、本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)以社會(huì)資本身份參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的優(yōu)弊分析
（一）本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)以社會(huì)資本身份參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)有以下方面：
1、有利于推進(jìn)國有企業(yè)改革，培育、扶持本級(jí)國有企業(yè)，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。各級(jí)政府所屬非平臺(tái)類國有企業(yè)與政府之間既有純粹市場(chǎng)化的關(guān)系，也有一定的支持和扶持關(guān)系。允許本級(jí)政府所屬非平臺(tái)類國企參與本級(jí)政府所屬PPP項(xiàng)目的正常競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)自身發(fā)展的同時(shí)反補(bǔ)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，有利于當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)加快改革、做大、做強(qiáng)。本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)是地方政府的經(jīng)濟(jì)支柱，其以社會(huì)資本方的身份參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，可以大幅增加公司資產(chǎn)，還可以獲得可觀的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，在提升公司實(shí)力的同時(shí)，增大地方財(cái)政收入，也可以反哺地方經(jīng)濟(jì)。
2、有利于發(fā)揮屬地化優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目執(zhí)行效率。本級(jí)非平臺(tái)類國有企業(yè)基于與當(dāng)?shù)卣母缸印⒛缸雨P(guān)系，具備與政府協(xié)調(diào)溝通的天然優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，依靠其多年的經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，對(duì)本級(jí)金融市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、建筑市場(chǎng)等都比較熟悉，可以更加有效的控制項(xiàng)目成本，挖掘項(xiàng)目潛在收益，促使項(xiàng)目穩(wěn)步健康發(fā)展。
另外，地方國企作為PPP項(xiàng)目主體的項(xiàng)目公司，在滿足銀行融資條件的情況下，更受政策性銀行的青睞。因而，更易確保項(xiàng)目建設(shè)融資的及時(shí)到位，滿足項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的需求。
3、有利于保證公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給的持續(xù)性。目前PPP市場(chǎng)上的參與主體魚龍混雜，一些企業(yè)（尤其是施工企業(yè)）抱著“一錘子買賣”心態(tài)（只考慮賺取施工利潤）來參與項(xiàng)目，一旦項(xiàng)目股權(quán)鎖定期滿，都會(huì)或多或少的將手中的股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，尤其是一些比較大的項(xiàng)目，如公路、片區(qū)項(xiàng)目，很難寄希望于中標(biāo)社會(huì)資本“從一而終”。而本級(jí)全資或控股的國有企業(yè)則不會(huì)有這方面的擔(dān)心，基本能夠做到“有始有終”。另外，從長遠(yuǎn)的角度而言，當(dāng)PPP項(xiàng)目合作期結(jié)束進(jìn)行移交時(shí)，地方政府或者政府指定的國有企業(yè)很難在短短一年或者半年的移交期內(nèi)做好承接項(xiàng)目資產(chǎn)繼續(xù)運(yùn)營的準(zhǔn)備，無疑會(huì)對(duì)移交后運(yùn)營持續(xù)性和水平產(chǎn)生影響，若一開始就是本級(jí)政府全資或控股企業(yè)參與，這方面的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)降低。
4、有利于維護(hù)PPP項(xiàng)目的公益性。地方國有企業(yè)不以追求利益為唯一目標(biāo)，因地方國企與地方政府存在特殊關(guān)系，地方國企在維護(hù)地方公共利益方面的主觀能動(dòng)性是不言而喻的。同時(shí)，由于便于解決糾紛，從而保障PPP項(xiàng)目的公益性不因PPP項(xiàng)目的糾紛而受損。PPP項(xiàng)目有投資金額大、合作周期長、合同體系龐大、法律關(guān)系復(fù)雜的特征，因此PPP項(xiàng)目邊界的確定難度大，易發(fā)生糾紛，而糾紛的產(chǎn)生必然會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的公益性受損。與其他社會(huì)資本相比，本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)作為社會(huì)資本方會(huì)采取更為“溫和”的方式處理這些糾紛，一般不會(huì)出現(xiàn)撤資、停工、停止提供公共服務(wù)等現(xiàn)象，有利于PPP項(xiàng)目的平穩(wěn)落地、健康發(fā)展，也有利于公共利益的維護(hù)。
（二）本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)以社會(huì)資本身份參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的弊端有以下方面：
1、不利于政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力與創(chuàng)造力，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用
作為本級(jí)政府的直屬企業(yè)，本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)受國資委監(jiān)管，在本級(jí)政府眼中，其社會(huì)資本的屬性顯然要弱于國資監(jiān)管企業(yè)屬性。如果作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，可能會(huì)存在界限不清、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面的隱患，一定程度上不利于加快政府職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力與創(chuàng)造力、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用等的內(nèi)在要求，也和政府全面深化“放管服”改革相悖。
2、不規(guī)范的運(yùn)作將存在增加政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
一是PPP項(xiàng)目一般投資較大，若本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目數(shù)量過多，會(huì)給企業(yè)資金和日常經(jīng)營帶來較大壓力，但這種壓力最終還是可能會(huì)向政府轉(zhuǎn)嫁。尤其是企業(yè)性質(zhì)的特殊性，在進(jìn)PPP項(xiàng)目融資時(shí)，銀行往往很難完全理性地依據(jù)企業(yè)實(shí)際情況進(jìn)行判斷，這些融資未來都可能會(huì)成為需要政府兜底的隱性債務(wù)。二是有些參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)是地方政府平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后的企業(yè)，可能出現(xiàn)轉(zhuǎn)型不徹底、與地方政府界限不清晰的情況，容易導(dǎo)致隱性債務(wù)發(fā)生。三是PPP項(xiàng)目的公益性和非經(jīng)營性特點(diǎn)決定了多數(shù)項(xiàng)目的收入依賴于政府付費(fèi)或缺口補(bǔ)貼，其支付主體多數(shù)為本級(jí)財(cái)政，而本級(jí)非平臺(tái)類國有企業(yè)財(cái)政主體也為本級(jí)財(cái)政。如果本級(jí)非平臺(tái)類國有企業(yè)作為社會(huì)資本參與項(xiàng)目，在同一個(gè)財(cái)政主體的資金體系下，容易出現(xiàn)以PPP項(xiàng)目的融資行地方融資平臺(tái)之實(shí)的情形，長久來看也容易形成地方政府的隱性債務(wù)問題。
3、不利于引進(jìn)外地先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)，客觀上導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)性受損
轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)公司或國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)在于其在過去積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)的過程中已經(jīng)積累了無可替代的優(yōu)勢(shì)，可以在PPP項(xiàng)目建設(shè)和管理方面發(fā)揮其突出的經(jīng)驗(yàn)。但是，其地方局限性強(qiáng)，且管理能力及管理水平發(fā)展相對(duì)落后于真正市場(chǎng)化運(yùn)營企業(yè)。
四、關(guān)于規(guī)范本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)以社會(huì)資本身份參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的建議
根據(jù)上述優(yōu)劣分析，針對(duì)本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)以社會(huì)資本身份規(guī)范參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的建議如下：
1、根據(jù)國家相關(guān)政策要求，規(guī)范運(yùn)作。其重點(diǎn)在于：
（1）市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的徹底性，確保真正做到現(xiàn)代企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)營；
（2）嚴(yán)格按照合同進(jìn)行績效考核付費(fèi)，確保合同執(zhí)行的公平、公正；
（3）強(qiáng)化工程全過程監(jiān)督，確保PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的規(guī)范性等。
2、加強(qiáng)橫向聯(lián)合，發(fā)揮強(qiáng)強(qiáng)優(yōu)勢(shì)，提升地方國企的管理能力
針對(duì)本級(jí)政府全資或控股的國有企業(yè)管理上不如央企“規(guī)范”，運(yùn)營上不如民企“專業(yè)”的現(xiàn)實(shí)狀況，根據(jù)項(xiàng)目特性，選擇市場(chǎng)化程度非常高、運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富的其他社會(huì)資本或財(cái)務(wù)投資人合作（聯(lián)合體投標(biāo)），吸收經(jīng)驗(yàn)，提高自身的管理運(yùn)營能力，完善現(xiàn)代化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，并推動(dòng)當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)混合所有制改革。同時(shí)，獲取進(jìn)一步拓展全國范圍內(nèi)的項(xiàng)目機(jī)會(huì)，真正將地方國有企業(yè)做大、做強(qiáng)。
作者簡介：
吳子秀，男，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政專業(yè)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP研究中心主任助理、上海竑壹管理咨詢中心（有限合伙）總經(jīng)理，河南省財(cái)政廳PPP入庫專家、湖北省財(cái)政廳PPP入庫專家、中原豫資投資控股集團(tuán)有限公司專家?guī)鞂＜摇Ｑ芯糠较颍篜PP政策及項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)、投融資。
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